上海健康医学院医疗产品管理专业主任
中国医疗器械行业协会特聘法规专家
—— 蒋海洪 | 文 ——
我国医疗器械监管随着社会的进步以及国家机构改革的步伐，几经辗转终于在2014年借《医疗器械监督管理条例》首次修订的契机，基本确立了我国医疗器械监管制度的基本框架。但是，在这些按照医疗器械产品全生命周期发展顺序构建的分类、检验、临床试验、注册、生产、经营以及使用制度中，一直没有一根主线能够串起这些分散的制度。究其背后的原因，缺乏贯穿全程的制度主体或许就是其重要原因。医疗器械上市许可持有人的出现，正好弥补了这一空缺。
顾名思义，上市许可持有人应该是指能够持有上市许可（证照）的当事人，在医疗器械上市许可持有人制度中，具体是指持有《医疗器械注册证》这一上市许可的主体。谁能充当这一主体或者说这一主体需要具体什么条件，是我们了解上市许可持有人制度应该优先回答的问题。
形散神不散
结合此前上海市医疗器械注册人制度对试点企业提出的要求以及司法部发布的《医疗器械监督管理条例（草案送审稿）》关于上市许可持有人的条款，我们大致可以总结出医疗器械上市许可持有人“形散神不散”的特征。所谓“形散”，说的是充当上市许可持有人的主体形态多样化，既可以是一般的工商企业、研发机构、也可以是具备生产资质的医疗器械生产企业，甚至可以是科研人员。所谓“神不散”，是指不管是谁做上市许可持有人，都应该具备对医疗器械产品全生命周期的质量管理能力。这个能力是医疗器械上市许可持有人主体内涵的核心，原则上谁具有这个能力，谁就具备持有人的主体资格。
工商企业不再短腿
在2014年版《医疗器械注册管理办法》中规定了一般的工商企业可以作为创新医疗器械的注册申请人提交上市许可申报材料，从而赋予了非医疗器械生产企业的工商企业成为注册申请人的合法资格。这样的企业经注册审批获证后即成为注册人，也即上市许可持有人。这是2014年《条例》修订所确认的“先产品注册、后生产许可”新模式的小范围实践做法。现在《条例（草案送审稿）》不再区分创新医疗器械还是普通医疗器械，一律允许符合条件的工商企业提交医疗器械产品注册申报资料，经注册审批而成为上市许可持有人。可以预计的是，日后大量源源不断的技术与资本都会以工商企业的名义进入医疗器械行业，这既是行业发展壮大的动力也是产业长期繁荣昌盛的源泉。对这些新的行业“闯关者”而言，考验他们的一大难题仍然是其对产品的全程质量管理能力！
研发机构蓄势待发
2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》明确提出可以允许研发机构申请医疗器械注册，这就把上市许可持有人的范畴延伸到了研发机构。在药品上市许可持有人制度试点方案中，研发机构是申请药物注册的的重要主体之一。相对于药品而言，我国专门的医疗器械研发机构并不多，主要散见于少数高校。当前，还没有研发机构获得医疗器械注册证的成功案例。但这扇大门不会关闭，上市许可持有人制度的实施能够激发市场对产品研发的热情，相信这样的研发机构未来会如雨后春笋般得到发展。研发机构转型而成的持有人，研发强而生产弱，借上市许可持有人允许研发和生产主体分离的春风，有望成为医疗器械行业的新贵！但是，获证后委托生产管理能力的强弱将最终决定他们能走多远！
生产企业任重道远
医疗器械生产企业是指获得生产备案或生产许可的工商企业，自身的生产条件较为完善，生产能力也最强。在未来，它应该是上市许可持有人最主要的表现形态。《条例（草案送审稿）》中在称谓上已经用“医疗器械上市许可持有人”取代了“医疗器械生产企业”，这无疑是一个明确的信号，医疗器械生产企业将以上市许可持有人的身份来履行自己在产品全生命周期中的主体责任。根据原国家食品药品监督管理总局的要求，我国所有医疗器械生产企业自2018年1月1日起都要符合2015年12月颁布的医疗器械GMP体系的要求。诚然，该体系只是生产环节的质量管理体系要求，持有人要关注的质量管理远不仅是这一小段。因此，上市许可持有人制度全面实施后，医疗器械生产企业不能因循守旧，只见树木而不见森林，而是需要持续履行医疗器械上市前、上市后等所有环节的质量管理义务。
经营企业初遇曙光
在上市许可持有人制度新政的吸引下，此前从事销售流通的医疗器械经营企业也会转型发展成为从事生产的持有人。经营企业的优势在于有比较完善的产品下游流通渠道，能够精准对接医疗器械使用单位，对市场需求反应敏锐！但是它们缺乏对产品生产管理的经验，而且有渠道万能的盲目自信，这应该是值得警醒的认识误区！经营企业转型为上市许可持有人，固然可以利用获证后直接委托他方生产的制度便利，从而避免了投资建厂的成本负担。但是，怎样具备产品质量管理能力并顺利获得上市许可，怎样在获证后有效进行委托生产管理，仍然是横亘在它们面前难以逾越的壁垒。如果能够超越这一局限，凭借它们对医疗器械上市后流通渠道的整合能力，它们将成为医疗器械行业规模发展壮大的生力军，这是应该乐见其成的好事！但是，他们应该抛弃获证后就可当甩手掌柜的危险想法！
科研人员关隘重重
中办、国办的《意见》指出要允许医疗器械科研人员申请上市许可，这为科研人员获得上市许可开辟了前景。广大科研人员尤其是医生对医疗器械的研发创新有很多切身的体会，但没有一个有效的机制来实现这些工作灵感的转移。上市许可持有人制度允许研发机构不再卖技术青苗也可收获技术成果转化后的长期红利，但医生等自然人群体仍然面临获证生产管理的一系列现实问题。医疗器械上市许可不能等同于专利，国家颁发给科研人员的专利证书是对技术研发创新能力的认可，而不是对其承担产品责任能力的认可。上市许可的背后，更多体现的是持有人产品质量管理能力的大小。因此，以自然人身份获得医疗器械上市许可，还有一段很长的路要走。
综上可见，不论是工商企业还是研发机构，不论是生产企业还是科研人员，要成为上市许可持有人，无一例外必须具备对产品全生命周期的质量管理能力。明代诗人杨基曾用“英雄各有见，何必问出处”来呼吁成大事者不问出身的用人氛围，这也使笔者想到，医疗器械上市许可持有人的主体资格也应做到英雄不问出身，能力为王！只要能够对医疗器械产品实行全生命周期的质量管理并具备相应的能力，就应该赋予它们持有人的主体资格，这乃是上市许可持有人制度发展的应有之义。
