战国时期商鞅曾有名言：“治世不一道，便国不法古”，意即治理天下不能抱残守缺不知变通，管理国家不能因循守旧要懂革新。社会情势瞬息万变，监管制度就要与时俱进。在我国医疗器械行业已经发生深刻变化的背景下，监管制度的创新已经迫在眉睫。医疗器械上市许可持有人制度的构建就是一次典型的制度创新。上市许可持有人制度在医疗器械领域的构建与确立，不仅将极大地影响和改变医疗器械行业的生态，而且会深刻地重塑和强化医疗器械的监管。
        加大风险管理难度
        每一次新制度的确立，在便利行业企业的同时，不可避免地给监管部门带来了更大的监管风险。医疗器械上市许可持有人制度也概莫能外，它给管理部门带了多重风险。
        首先，持有人主体的来源更为多样化。它可能是传统的医疗器械生产企业，也可能是研发机构、还可能是由医疗器械经营企业转型而来，这就打破了此前医疗器械生产企业作为持有人的单一主体局限。由于他们的情况千差万别，质量管理能力并不均衡，会给监管实践带来较大的挑战。
        其次，持有人制度要求对注册申请人实行新的审评要求，针对医疗器械生产企业的传统审评模式不再放之四海而皆准，在注册申请人不再具备生产场地而准备委托生产的情形下，质量体系审评的重点和方法都将发生大的变化。怎样在源头把关好注册申请人的资质条件，做到既不降低申请门槛又不挫伤申请热情，这将极大地考验管理部门的监管智慧。
        再次，医疗器械上市许可持有人制度下，行业企业的经营自主性增强了，他们可以根据自身情况决定是否将研发、临床试验、生产销售委托给他方。这就大大增加了监管目标的不确定性，监管部门不能只盯着持有人，而需放眼全局关注产品全生命周期的风险。由于医疗器械样品和产品均可委托生产，需要更为细致的配套措施才能确保样品与产品在质量上的一致性。
        最后，在医疗器械上市许可持有人制度下，跨省委托生产或许会成为一种生产常态。委托生产的管理是上市前监管阶段的重要内容，怎样保证委托方与受托方在产品质量上的一致性，也是管理部门需要关注的重点之一。如果委托方和受托方没有建立基本的商业信任，不能在知识产权保护以及技术保密等问题上达成一致，委托生产就不可能良性发展。
        上市后质量管理需强化
        尽管“全程监管”理念早在2014年修订《医疗器械监督管理条例》时就已确立，但在上市许可持有人制度下，医疗器械上市前、上市后两个监管阶段的平衡就显得更为重要了。司法部6月25日发布的《医疗器械监督管理条例（草案送审稿）》中对上市许可持有人制度规定了很多配套措施，他们在某种程度上为加快产品上市步伐，提高审评审批效率做了“让步”。譬如，取消注册检验，允许注册申请人提供自检报告作为审评时的检验报告；对第二类医疗器械原则上不做临床评价；对临床急需的医疗器械实行附条件应急审批；对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且无有效治疗手段疾病的医疗器械，初步观察可能获益，且符合伦理要求的，经知情同意后允许在开展医疗器械临床试验的机构内用于其他患者，其安全性数据可用于医疗器械注册申请。这些为加强医疗器械可用可及性而出台的配套措施，尽管有利于产品的及时上市，但却给产品上市后遗留了很多没有解决的问题，从而要求监管部门必须大力加强事中事后的监管。
        因此，在医疗器械上市许可持有人制度下，由于跨省或跨地区委托生产、委托销售的存在，就会涌现上市许可持有人在甲地而受托生产销售者在乙地的复杂情形，这将对产品上市后的动态实时监管形成挑战。在这样的情形下，跨省联动监管机制就显得不可或缺。只有全国一盘棋，实现产品研发地、注册地、生产地以及使用地的信息互联互通，才可以构筑医疗器械产品全生命周期监管的铜墙铁壁。
        技术评价服务市场化
        长期以来，医疗器械产品安全有效性的评价严重依赖于药物临床试验机构以及医疗器械检验机构的运行。但我国专业化的医疗器械临床试验机构与检验机构都存在先天不足，不仅数量少，业务质量也有待提高。在医疗器械上市许可持有人制度的影响下，未来医疗器械临床试验服务以及检验检测服务的“市场化”趋势将愈发明显，并呈现不可逆转的态势。
        带有行政事务色彩的医疗器械注册检验取消之后，完全“市场化”的委托检验将和临床试验委托一样，将成为市场主体之间的市场行为，不具备自检能力的企业应该寻求有相关资质的检验机构的“商业合作”。循着《医疗器械监督管理条例（草案送审稿）》揭示的趋势，如果第二类医疗器械的临床评价被豁免之后，医疗器械临床试验机构也将面临着专业化程度的分化与洗牌。《医疗器械临床试验机构条件和备案管理办法》发布后，临床试验机构备案迎来了一波小高潮。但潮水退去之后，一些专业能力不足的“裸泳者”将会接受市场规律的痛苦洗礼。由于医疗器械临床试验与医院管理密切相关，临床试验服务市场化之路受医院管理体制的影响较大。
        监管人才队伍专业化
        药品医疗器械监管的“专业化”需求人所共知，但令人尴尬的是相关人才的培养一直乏善可陈。医疗器械上市许可持有人制度的实施，更为强调对产品全生命周期质量管理的要求，刺激行业企业更为渴求成熟的管理人才。相比制度实施前，医疗器械质量管理人才匮乏的困境必将进一步凸显。成熟的注册专员、管理者代表将格外受到市场垂青，而资深的检查员和审评员更是管理部门的“宠儿”。注册检验取消后，委托检验将兴起。由于我国医疗器械研发合规程度整体偏低，企业自检和委托检验如果不能有效验证产品的安全性和技术性能，势必会给此后的技术审评以及上市后监管留下较大的压力，这就更为考验审评员和检查员的专业能力。
        另外，在医疗器械上市许可持有人制度下，研发、临床试验、生产制造、销售配送都可以实行委托，这就要求监管部门在质量管理体系的核查中要延伸到受托方，这对监管人才队伍的专业化要求更高了。现在职业化检查员队伍的组建已经启动，国家级、省级以及市县检查员分工会逐渐明晰，在新制度下，监管人才队伍的“专业化”只会加强不会削弱。
        催生监管科学新学科
        监管科学的发展是为了更好地科学监管，在全国上下一致呼吁监管科学的大背景下，构建医疗器械上市许可持有人制度无疑是监管科学发展的一次有益尝试！在理论上，它将推动医疗器械监管科学的发展；实践上，也将重绘科学监管的蓝图！在监管科学还没有发展成为一门完善学科的情形下，监管制度的一次创新就为监管科学的发展播下了一粒种子。等到更多这样的种子生根发芽并长成参天大树之后，监管科学就会蔚然成风。
        科学监管要求具备有效的监管制度、先进的监管理念以及专业的监管队伍。监管是否科学，可以从监管制度的有效性上进行判断。医疗器械上市许可持有人制度主体突出、目标鲜明、手段有力、路径科学，已经具备了成为行业基本制度的理论要素。它革新了医疗器械监管方式，推动了医疗器械科学监管的实践，必将进一步推动医疗器械监管科学的形成。

（请关注下篇：周虽旧邦、其命维新——医疗器械上市许可持有人制度对法规体系发展的影响）